Voorstel wetswijzing investeringsverplichting behandeld in Tweede Kamer

Onlangs is het voorstel van Staatsecretaris Uslu (OCW) voor het invoeren van de investeringsverplichting ten behoeve van Nederlands cultureel audiovisueel product in behandeling genomen in de Tweede Kamer. Voor de investeringsverplichting is een wijziging van de Mediawet (2008) nodig.

Hieronder volgt een korte samenvatting van de beslisnota wijziging van de Mediawet 2008 in verband met het invoeren van een invetseringsverplichting ten behoeve van Nederlands cultureel audiovisueel product. Hierin besloten de antwoorden op Kamervragen en daarmee het standpunt van de regering:

Inleiding:
Het advies van de Raad voor Cultuur uit 2018 is nog altijd actueel. De groei van grote internationale streamingsdiensten heeft zich de laatste jaren doorgezet. Hierdoor is het aanbod van internationale films, series en documentaires in Nederland nog groter geworden en is ook het kijkersaandeel van dit internationale aanbod verder gegroeid. Daarnaast worden culturele audiovisuele producties steeds groter en kostbaarder. De productie van Nederlandse films, series en documentaires komt hierdoor verder onder druk te staan. Positief is dat de afgelopen jaren het aanbod en de kwaliteit van Nederlandse producties in de catalogi van internationale streamingsdiensten is gegroeid. Dit aanbod is hierdoor ook buiten Nederland te zien. Het wetsvoorstel heeft als doel om de productie van Nederlandse films, series en documentaires te stimuleren en de positie van dit aanbod te versterken.

Het primaire doel van de investeringsverplichting is om een substantiële impuls te geven aan de productie van Nederlands cultureel audiovisueel aanbod. Een gelijk speelveld realiseren is geen op zichzelf staand doel van het wetsvoorstel, al wil de regering wel een meer gelijk speelveld realiseren ten opzichte van andere landen die al dergelijke maatregelen hebben ingevoerd.

De hoogte van het percentage van de verschillende stimuleringsmaatregelen ligt tussen de 0,5% en 25%, de omzetdrempel ligt tussen de 200.000 euro en 10 miljoen euro. In de lidstaten waar sprake is van een heffing gaat de opbrengst daarvan in vrijwel alle gevallen naar het nationaal filmfonds, en daarmee naar cinematografische werken zoals speelfilms, documentaires en series. Daar waar sprake is van een investeringsverplichting dienen de middelen vrijwel overal in culturele audiovisuele producties geïnvesteerd te worden.

De regering acht het niet waarschijnlijk dat de (relatief beperkte) investeringsverplichting een groot effect zal hebben op de markt. De verwachting is ook niet dat de maatregel een prijsopdrijvend effect zal hebben op de abonnementsprijs van streamingsdiensten. De concurrentie tussen streamingsdiensten onderling en met andere aanbieders op de audiovisuele markt is waarschijnlijk meer bepalend voor de hoogte van de abonnementsprijs.

In het wetsvoorstel is opgenomen dat een investering in Nederlandse films, series en documentaires kan bestaan uit een investering in een productie of coproductie, of uit het verkrijgen van een exploitatielicentie. Bij coproducties worden budgetten van diverse publieke en/of private partijen gebundeld, waardoor grotere productiebudgetten gecreëerd kunnen worden. Dit kan de kwaliteit en concurrentiepositie van Nederlands aanbod ten goede komen. De regering is daarom voorstander van bundeling van budgetten, maar wil niet zover gaan om streamingsdiensten te verplichten om een bepaald deel van het te investeren budget aan te wenden voor coproducties. Het instrument van een investeringsverplichting biedt juist de ruimte aan VOD-aanbieders om eigen keuzes te maken met betrekking tot de investeringsvorm (productie, coproductie of exploitatielicentie), waardoor het instrument meer flexibiliteit biedt aan de streamingsdiensten.

Het conceptwetsvoorstel is gedurende het wetstraject op meerdere momenten en op verschillende gronden aangepast. Dit is uiteengezet in de memorie van toelichting. Naast de commerciële omroepen maken ook de publieke omroep en bioscopen geen onderdeel meer uit van het voorliggende wetsvoorstel. Het wetsvoorstel is in lijn gebracht met de afspraken in het coalitieakkoord van het huidige kabinet waarin staat dat er een investeringsverplichting komt voor grote streamingsdiensten.

De regering wil niet opleggen welk deel van de verplichte investering besteed moet worden aan onderscheidenlijk films, series en documentaires. Die keuze om dat te bepalen, laat de regering aan de VOD-aanbieders. Daarmee wordt binnen het wettelijke kader enige ruimte en flexibiliteit geboden. In het wetsvoorstel is wel de mogelijkheid opgenomen om in het Mediabesluit 2008 een percentage op te nemen dat verplicht moet worden geïnvesteerd in onafhankelijke producties. Een breed scala aan onafhankelijke producties, gemaakt door verschillende onafhankelijke producenten, zal bijdragen aan de diversiteit en pluriformiteit van het aanbod van Nederlandse films, series en documentaires.

Investeringsverplichting of heffing:
De voorgestelde investeringsverplichting grijpt minder in op de markt dan een heffing, omdat VOD-aanbieders binnen het wettelijke kader zelf kunnen bepalen in welke Nederlandse culturele audiovisuele producties zij investeren. Bij een investeringsverplichting kunnen de aanbieders die eronder vallen zelf bepalen in welke producties zij investeren, zo lang het gaat om Nederlands cultureel audiovisueel product. Dit heeft als voordeel dat er bij de betreffende VOD-aanbieders een prikkel bestaat om deze producties goed in de markt te zetten en tot een succes te maken.

Instrumentarium:
De investeringsverplichting is één van de maatregelen in dit kader. De overheid zet ook andere instrumenten in, zoals financiering van de publieke omroep, het Filmfonds (waaronder de Production Incentive) en filminstellingen waaronder het filminstituut EYE en gerenommeerde filmfestivals. Dit pakket aan maatregelen zorgt voor diversiteit, kwaliteit en zichtbaarheid van het Nederlands cultureel audiovisueel aanbod.

Nasynchronisatie:
De middelen die door VOD-aanbieders worden aangewend voor nasynchronisatie kunnen daarom niet worden gezien als een investering zoals bedoeld in het wetsvoorstel. De investeringen die op grond van het wetsvoorstel meetellen, zijn de budgetten die worden aangewend voor productie, coproductie of het verkrijgen van exploitatielicenties voor Nederlands cultureel audiovisueel aanbod.

Het percentage:
Het percentage van de verplichte investeringen dat ten goede moet komen aan onafhankelijke producties zal nog worden bepaald en vastgelegd in het Mediabesluit 2008. Een algemene maatregel van bestuur (zoals het Mediabesluit 2008) biedt meer flexibiliteit om het percentage – in het licht van wijzigende marktomstandigheden – aan te passen dan wanneer dit in de wet wordt vastgelegd. Het belang van onafhankelijke producties voor de diversiteit van het aanbod zal bij de vaststelling van het percentage een belangrijke rol spelen. Over de voorgenomen wijziging van het Mediabesluit 2008 zal een openbare internetconsultatie worden gehouden.

Kwalificeren als Nederlands cultureel audiovisueel product:
Om te kwalificeren als Nederlands cultureel audiovisueel product moet een productie voldoen aan ten minste twee van de vier voorgestelde taal- en cultuurcriteria (artikel 3.29f van het wetsvoorstel). Een van die criteria houdt in dat de hoofdpersonages in de betreffende productie zich in overwegende mate in het Nederlands of Fries uitdrukken. Met ‘in overwegende mate’ wordt gedoeld op in ieder geval meer dan de helft. Dit laat de mogelijkheid van bijvoorbeeld anderstalige dialogen binnen een voor het overige Nederlandstalige scenario open. Een ander criterium is dat het scenario gebaseerd is op een  ‘origineel Nederlands- of Friestalig literair werk’ maar een aanbieder kan bijvoorbeeld ook kiezen voor het criterium waarbij het moet gaan om een origineel scenario dat in overwegende mate in het Nederlands of Fries is opgesteld maar dat niet gebaseerd hoeft te zijn op een literair werk. Dit kan dus ook een nieuw bedacht verhaal zijn.

Onafhankelijke producties:
De regering wil een betere benutting van het creatieve en innovatieve potentieel van onafhankelijke producenten. Het wetsvoorstel biedt daarom de mogelijkheid om in het Mediabesluit 2008 een percentage op te nemen van het te investeren bedrag dat moet worden aangewend voor onafhankelijke producties. Welk percentage dat zal worden, moet nog worden bezien. Onafhankelijke producties zijn van groot belang voor een pluriform en divers aanbod in Nederland. Dit zal dan ook ook zeker een rol spelen bij het bepalen van het percentage dat zal worden vastgelegd in het Mediabesluit 2008. Over de voorgenomen wijziging van het Mediabesluit 2008 zal een openbare internetconsultatie worden gehouden zodat stakeholders de mogelijkheid krijgen om hun zienswijze te geven.

Videoplatforms zoals Facebook en Youtube:
Aanbieders van videoplatforms, zoals Facebook en YouTube, vallen niet onder de investeringsverplichting, omdat zij uitsluitend een platform bieden voor het media-aanbod van andere partijen, en voor door gebruikers gegenereerde video’s. De aanbieders van deze platforms dragen geen redactionele verantwoordelijkheid voor het media-aanbod op hun platform. Die verantwoordelijkheid ligt bij de aanbieders van het media-aanbod op hun platform. Aanbieders van mediadiensten op aanvraag die op videoplatforms actief zijn, vallen wel onder de investeringsverplichting.

Wel of niet omroepen:
Het voorgelegde wetsvoorstel dat geen betrekking (meer) heeft op omroepdiensten van commerciële media-instellingen is in lijn met het voornemen van het kabinet Rutte-IV om een investeringsverplichting in te voeren voor grote streamingsdiensten. Naast commerciële omroepdiensten zijn ook de publieke omroep en de bioscopen geen onderdeel meer van het voorgelegde wetsvoorstel. Overigens vallen grote VOD-diensten van commerciële media-instellingen wel onder de investeringsverplichting.

Periode waarin investeringen moeten plaats vinden:
Bij het vaststellen van deze periode zijn verschillende wensen en belangen gewogen. Gekozen is voor een periode van twee jaar om te zorgen voor de door de producenten en andere makers gewenste continuïteit van investeringen in Nederlandse films, series en documentaires. Om ook tegemoet te komen aan de VOD-aanbieders kunnen zij hun investeringen spreiden over maximaal twee boekjaren, zodat ook grotere budgetten in één keer kunnen worden geïnvesteerd. . Een bijkomend positief effect hiervan is dat dit kan leiden tot hogere budgetten, grotere producties en daarmee mogelijk een hogere kwaliteit.

Omzetdrempel:
In het coalitieakkoord van het huidige kabinet is de afspraak gemaakt om een investeringsverplichting in te voeren voor grote streamingsdiensten. Om deze reden is in het wetsvoorstel een vrijstellingsdrempel van 30 miljoen euro opgenomen. In vergelijking met andere lidstaten is 30 miljoen weliswaar hoog maar het komt neer op een marktaandeel op alleen de VOD-markt van naar schatting nog geen 4%. Met het hanteren van deze drempel worden kleine en middelgrote VOD-aanbieders vrijgesteld van de investeringsverplichting. Op basis van ruwe schattingen – exacte omzetcijfers zijn niet bekend – zouden in 2021 zes VOD-aanbieders boven de drempel van 30 miljoen euro uitkomen.

Met de in het wetsvoorstel opgenomen drempel van 30 miljoen euro is de ruwe schatting dat de investeringen door de betrokken VOD-aanbieders in Nederlandse films, series en documentaires jaarlijks rond 29,8 miljoen euro zullen zijn. Dit totaal is gebaseerd op geschatte cijfers van de in Nederland gegeneerde omzet uit abonnementen en gebruikerstransacties van VOD-diensten over 2021.

Inwerkingtreding:
Het wetsvoorstel voorziet erin dat de relevante omzet op basis waarvan moet worden geïnvesteerd voor het eerst wordt berekend over het boekjaar dat begint wanneer, of nadat, de wet in werking treedt. Nadat het wetsvoorstel is aangenomen, volgt dus het kalenderjaar waarin de omzet van VOD-diensten op basis waarvan zij moeten investeren voor het eerst wordt bepaald. Dit betekent dat indien het wetsvoorstel nog dit jaar door beide Kamers wordt aangenomen en op 1 januari 2023 in werking treedt, over de omzet van 2023 4,5% geïnvesteerd moet worden. Indien het wetsvoorstel op 1 juli 2023 in werking treedt, dient 4,5% over de omzet van 2024 geïnvesteerd te worden.

Percentage:
De verplichtingen en voorwaarden van heffingen en investeringsverplichtingen zijn per EU-lidstaat verschillend en gelden ook voor verschillende aanbieders. De hoogte van het percentage van de verschillende stimuleringsmaatregelen ligt tussen de 0,5% en 25%. In Italië is de hoogte van de investeringsverplichting in 2022 17% en wordt dit in 2024 20%. In Denemarken ligt een voorstel voor een heffing van 6%. In Frankrijk bestaat een investeringsverplichting van 12 tot 25% (afhankelijk van het type VOD-aanbieder) en een heffing van 5,15%. In Spanje is sprake van een combinatie van een investeringsverplichting en een heffing ter hoogte van 5%. Onze buurlanden hanteren een lager percentage voor VOD-aanbieders, te weten Duitsland 2,5% (heffing) en België 2% (keuze voor heffing of investeringsverplichting). De hoogte van het percentage is niet de enige factor die bepalend is voor de resultaten van een maatregel. Daarbij is bijvoorbeeld ook van belang wat de hoogte is van de omzetdrempel, welke typen aanbieders onder de maatregel vallen en hoeveel aanbieders dat zijn. Met de in het wetsvoorstel opgenomen drempel van 30 miljoen euro is de ruwe schatting dat de investeringen door de betrokken VOD-aanbieders in Nederlandse films, series en documentaires jaarlijks rond 29,8 miljoen euro zullen zijn. Dit totaal is gebaseerd op geschatte cijfers van de in Nederland gegeneerde omzet uit abonnementen en gebruikerstransacties van VOD-diensten over 2021. Dit is een substantiële bijdrage aan Nederlands cultureel audiovisueel aanbod, waarmee de regering het wetsvoorstel doeltreffend acht en tegelijkertijd rekening gehouden wordt met de impact van de maatregel op marktpartijen.